Rozhodčí komise České pirátské strany ve složení: Viktor Derka jako zpravodaj případu, dále pak Milan Daďourek, Ondřej Ručka, Jan Lejčko, Linda Matušková, Petr Springinsfeld, Vladimíra Sýkorová ve věci
Stížnosti #24152 ze strany T. Koláčného proti odpůrci RP ve věci napadnutí tzv. všeobecného kodexu veřejného zastupitele podané dne 5. 11. 2019 vydala dne 24. 1. 2020 následující
R o z h o d č í n á l e z
Výroky
1.) Stížnost se zamítá.
2.) Stěžovatel je povinen uhradit odpůrci náhradu nákladů řízení ve výši 300 Kč.
3.) Stěžovatel je povinen uhradit RK náhradu nákladů řízení ve výši 300 Kč.
Odůvodnění
Stěžovatel napadl výše uvedenou stížností tzv. všeobecný kodex veřejného zastupitele (dále jen "kodex"), který byl přijat jako usnesení CF 12/2019 ze dne 30. 10. 2019, jenž byl přijat na základě žádosti RV na jednání RV 46/2019. Stěžovatel kodex napadá zejm. pro rozpor jeho čl. 1 písm. a) ("Zavazuji se hlasovat v souladu s programem Pirátů a nebudu hlasovat v rozporu s usnesením celostátního či příslušného oblastního fóra."), který považuje za rozporný s principem volného mandátu, přičemž cituje příslušná ustanovení Ústavy ČR, obecního a krajského zřízení i zákona o hl. m. Praze, které upravují volný mandát, popř. mechanismus přijetí slibu. RK dospěla k závěru, že jelikož má kodex povahu programového dokumentu, odpůrcem v takovém případě je na základě § 10 odst. e) Organizačního řádu České pirátské strany RP.
Zároveň se stížností učinil stěžovatel návrh na vydání předběžného opatření pozastavujícího účinnost kodexu, která byla podpořená ze strany KK. Návrh na vydání předběžného opatření byl dne 10. 11. 2019 zamítnut, neboť nebylo prokázáno, že by hrozila vážná újma v případě nepozastavení jeho účinnosti, ani nebyla RK shledána potřebná naléhavost pro vydání předběžného opatření.
RP se vyjádřilo ke stížnosti jakožto odpůrce tak, že dle něho není důvod pro napadení kodexu, neboť podobná obligace je již od roku 2017 v kodexu poslance a nadto se jedná toliko o závazek v morální rovině, který veřejného zastupitele nijak hmatatelně nezavazuje a nadto předneslo paralelu s předvolebními sliby.
Ke stížnosti byl vyzván k vyjádření též RV, neboť kodex byl původně projednáván na jeho půdě. RV se ústy jednatele J. Rezka ztotožnil s vyjádřením RP.
Stěžovatel ve své replice zmínil, že kodex má právní aspekt vyplývající z toho, že volební program má postavení vnitřního předpisu, nadto je možné porušení kodexu vnitrostranicky penalizovat, což již samo o sobě představuje dopad na mandát veřejného zastupitele, neboť zastupitel bude v kolizních situacích motivován rozhodovat v rozporu se svým svědomím a naopak v souladu s předmětnými usneseními jiných orgánů. Dále předkládá hypotetickou problematickou situaci, kdy bude zastupitel zavazován po obdržení mandátu pokyny, které by byly v rozporu s dřívějším volebním programem. Dále zmínil, že každý funkcionář, který by za této situace složil slib veřejného funkcionáře, dopouští se křivého slibu, popř. nevyřčeného slibu s výhradou. Na závěr zmínil, že potenciální možnost kodexu vyvíjet na veřejného funkcionáře tlak s právními dopady je v přímém rozporu s právním řádem ČR.
RV ve stručné duplice ústy J. Rezka některá tvrzení stěžovatele vyvracel ve směru, že kodex se netýká zástupců v obchodních společnostech ovládaných veřejnoprávními korporacemi, a že každému funkcionáři zůstává možnost se při hlasování zdržet, čímž kodex nijak neporuší.
Účastníci byli vyzváni, aby se vyjádřili, zda žádají o konání zasedání ve věci. Jelikož ani jeden účastník řízení o svolání zasedání nepožádal, a ani RK neusoudila, že by konání zasedání věc nějak dále osvětlilo, vydává RK tento rozhodčí nález bez konání zasedání.
RK věc posoudila, načež doznala, že stížnost není důvodná. Stěžovatel má pravdu v tom ohledu, že kodex má ve vnitrostranické linii právní důsledky, ovšem nelze již zcela souhlasit s jeho interpretací těchto důsledků. Na úvod je nutno uvést, že tak, jak je kodex formulován, se vztahuje též na členy orgánů obchodních korporací vyslaných Českou pirátskou stranou, rozdíl "volený" x "jmenovaný" v tomto ohledu je nutno vnímat ne jako formální označení daného obsazovacího aktu, ale jako střet obsazení do politické, resp. úřednické funkce. Bylo-li by tomu jinak, pak by již v samotném kodexu byl inherentní problém v závaznosti pro členy vlády, kteří jsou formálně taktéž jmenování prezidentem republiky, ačkoli politická povaha jejich funkce je nepopiratelná. Kodex nicméně v čl. 7 správně uvádí, že odpovědnost je v případech obchodního vedení společnosti toliko v morální rovině a není tudíž přímo vynutitelná a sankcionovatelná pouze vnitrostranicky.
Jak již bylo zmíněno, stěžovatel má pravdu, že kodex má nepopiratelné vnitrostranické právní důsledky. Jejich existence je ovšem v politických stranách přijatelná. Politické strany jsou korporacemi sdružujícími politicky obdobně smýšlející občany, které mají v mezích zákona plnou vnitřní samosprávu. Jedním z jejích aspektů je též regulace toho, kdo může či nemůže být členem politické strany a jaké chování členů politických stran (i ve veřejných funkcích) je žádaným. Je proto legitimní a právnímu řádu neodporující, pokud politická strana přijme vnitřně závazný kodex, jímž se snaží apelovat na zvolené politiky, kteří jsou jejími členy. Taková regulace ovšem nesmí být zjevně svévolná, nebo jinak porušující právo ČR (zejm. porušovala-li by regulace příkaz demokratičnosti vyplývající z § 4 písm. c) zákona o sdružování v politických stranách a politických hnutích). Obdobně kupř. tvoří státy závazné etické kodexy pro soudce, které se taktéž mohou dotknout jejich soudcovské činnosti, ačkoli v její rámci požívají soudci nezávislosti (příkladem je možno uvést požadavek na kvalitní výkon rozhodovací činnosti, kdy soudce může být hledán kárně odpovědným za mimořádně neodbornou přípravu soudního rozhodnutí). Napadený kodex nicméně situaci, kdy by byl v rozporu se zákony ČR, nenaplňuje. Projednávaná povinnost nejednat v rozporu s usneseními CF či příslušného oblastního fóra je možná pouze za modu, kdy musí být předmětné usnesení přijato standardním demokratickým způsobem, což je v České pirátské straně na základě § 12 Jednacího řádu CF, dodrženo (věcně postačí, má-li většina členů příslušného fóra možnost usnesení přijmout či zvrátit). Je možno mít pochybnosti, zda by byl možný případný postup, kdy by CF excesivně zavazovalo k jistému jednání kupř. obecní zastupitele konkrétní obce, když většina členů CF nemá k dané obci žádný reálný vztah, pročež je namístě k této možnosti přistupovat spíše restriktivně - výkladem je možno dovodit, že dané zavazující fórum by mělo disponovat přímou vazbu k daným zavazovaným činitelům, nebo by se mělo jednat o dostatečně vážnou a zejm. abstraktní věc. Analogicky je možno hledět na zavazování obecních zastupitelů ze strany KF v obcích, kde není vytvořeno samostatné MS, či zavazování obecních zastupitelů ze strany MF, sdružuje-li dané MS větší počet obcí.
Možnost vnitřního zavazování veřejných zastupitelů dále nesmí být vykonávána svévolně (např. jako šikanózní jednotlivé pokyny v účelovém zájmu přivést voleného zástupce k situaci, kdy "uklouzne" a bude moci nastoupit jeho vnitrostranická perzekuce), ani retroaktivně - kupř. zavazováním zástupce v rozporu s dřívějšími usneseními (zejm. volebním programem), není-li pro programovou změnu dán důvod zvláštního zřetele hodný. Šlo-li by o takový pokyn, pak jeho porušení nebude mít ani vnitrostranické důsledky. Aby mělo porušení programu či usnesení vnitrostranické důsledky, je též nutno, aby se jednalo o porušení, které jde proti veřejnému zájmu (např. kdyby si volení zastupitelé počínali ve své funkci klientelisticky či korupčně), popř. podstatně proti vážným zájmům České pirátské strany (např. kdyby volení funkcionáři hrubě a úmyslně porušovali podstatné části volebního programu, nebo jednali s úmyslem mařit činnost organizačních složek České pirátské strany).
Podobně je nutno nahlížet na dodržování volebního programu, zde problémy retroaktivních či svévolných pokynů přirozeně odpadají.
Přejdeme-li k následkům porušení závazného usnesení, popř. volebního programu ze strany voleného funkcionáře, pak existence vnitrostranického postihu není v rozporu s právními předpisy ČR. Stěžovatelova interpretace by v zásadě znamenala, že by strany nemohly přijmout žádné samočistící mechanismy pro vyloučení osob, které jednají v rozporu s jejími programovými dokumenty, které by se tak staly prázdnými deklaracemi. Přiměřený a vynutitelný vnitrostranický kodex naopak může zvýšit odolnost volených funkcionářů proti případným pokusům o nátlak kupř. ze strany vlivnějších stranických kolegů. V každém případě platí, že každé porušení programu, či usnesení příslušného fóra musí být posouzeno individuálně a ne každé porušení je způsobilé vyvolat vnitrostranický postih. Důvodnou není ani námitka stěžovatele, že existence vnitřního kodexu jde směrem implicitního složení slibu veřejného funkcionáře s výhradou. Přístup voleného funkcionáře k jeho slibu je totiž individuální záležitostí daného funkcionáře a jako takový je pro svou neurčitost nepřezkoumatelný. I straník si totiž může ponechat na vlastní straně dostatečnou autonomii a proto samotná existence ustanovení umožňujícího případný vnitrostranický postih za určitých okolností rovnou neimplikuje, že daný veřejný zastupitel se v důsledku existence možnosti postihu bude ve všem dané straně podřizovat.
Již zmíněný postih, který se uskuteční pouze ve vnitrostranické sféře, dále není v rozporu se zásadou volného mandátu, neboť nijak nedopadá do samotného mandátu (strana nemůže veřejného funkcionáře zbavit funkce či zneplatnit jím učiněné úkony), ale týká se toliko vztahu člena politické strany s jeho vlastní stranou. Tento závěr podporuje též relevantní komentářová literatura
(srov. SYLLOVÁ, Jindřiška. Čl. 26 [Výkon mandátu]. In: SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SUCHÁNEK, Radovan, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 292. :
"Navazující otázkou, vztahující se k zákazu vázanosti příkazy, je otázka sankcí ze strany politické strany vůči poslanci (senátorovi), který nedodržel politické pokyny. Sankce za nedodržení pokynu jsou obvykle obecným způsobem stanoveny ve stanovách politické strany a mohou vyústit ve vyloučení člena z politické strany [např. podle čl. 7 odst. 6 stanov ČSSD ke zrušení členství může dojít „pro jednání, které zpochybňuje úsilí ČSSD o plnění jejího volebního programu“, podobně je tomu podle čl. 3 odst. 4 písm. f) stanov ODS]. Mohlo by se zdát, že poslance nebo senátora, který není stranickými pokyny právně vázán, není možno ani za jednání proti pokynům nijak sankcionovat. Takové sankce jsou přípustné, pokud zůstávají v rámci vnitřních vztahů politické strany jako soukromoprávního subjektu, a tedy nemají žádný vliv na existenci mandátu a možnost výkonu mandátu člena Parlamentu. Demokratičnost vnitřních vztahů uvnitř politické strany je přitom zajištěna prostřednictvím § 16a SdrPol upravujícím soudní přezkum, jehož aplikace je pod dohledem Ústavního soudu (srov. nález II. ÚS 1969/10, č. 219/2010 Sb. ÚS). Jejich dopad se vztahuje pouze k členství v politické straně nebo klubu, neporušují proto zákaz vázanosti příkazy)".
Na tomto základě pro přehlednost RK shrnuje, že udílení pokynů veřejným zastupitelům ze strany CF či příslušného oblastního fóra nesmí vykazovat znaky svévole. Udílení pokynů předpokládá existující vztah daného oblastního fóra k příslušné veřejnoprávní korporaci, ke které veřejní funkcionáři přísluší (v případě volených zastupitelů s celostátní působností tato pravomoc přísluší pouze CF). Je-li tento vztah slabý, mohou být pokyny jen přijímány jako abstraktní, nebo doporučujícího charakteru. Pokyny nesmí být činěny s retroaktivně. Pokyny mohou být v jiném konfliktu s již dříve učiněnými pokyny či programovými dokumenty jen, je-li pro takové jednání dán důvod zvláštního zřetele hodný. Vnitrostranický postih za nerespektování volebního programu či pokynů CF či příslušných oblastních fór je možný pouze, bylo-li chování daného veřejného funkcionáře v rozporu s veřejným zájmem, popř. s vážným zájmem České pirátské strany.
Je nutno do jisté míry korigovat postoj RV, že je veřejným funkcionářům na základě kodexu umožněno se vždy zdržet hlasování, neboť tak tomu nemusí být vždy. Bude-li pokyn zavazujícího fóra dostatečně konkrétní, příp. vyžadující hlasování ve prospěch nějakého řešení (např. zavázání, aby daná obec zveřejňovala zápisy ze zasedání Rady obce), pak může být zdržení se či nehlasování vnímáno jako porušení předmětného usnesení zavazujícího fóra.
Na okraj je možno zmínit, že žalovatelnost závazků na základě čl., 7 písm. a) kodexu se jeví v kontextu výluk dle písm. b) téhož ustanovení prakticky iluzorní a působí spíše zmatení. Taktéž je ustanovení nejasné v tom, kterému veřejnému rozpočtu by případné bezdůvodné obohacení mělo náležet (zejm. když celý kodex konstituuje toliko vnitrostranické delikty, tudíž by hypotetické bezdůvodné obohacení v první řadě mělo náležet České pirátské straně).
Jelikož kodex nijak neporušuje právní předpisy ČR, je na tomto základě stížnost nedůvodná, a proto ji RK tímto rozhodčím nálezem na základě § 19 písm. b) Rozhodčího řádu České pirátské strany zamítá, neboť jsou dány důvody pro odložení stížnosti na základě § 14 odst. 1 písm. a) Rozhodčího řádu. Jelikož stěžovatel neměl v řízení úspěch, nepřiznává se mu náhrada nákladů řízení dle § 18 odst. 3 Rozhodčího řádu. RP, které mělo v řízení plný úspěch, jakož i RK se přiznává rovně paušální náhrada nákladů řízení ve výši 300 Kč na základě § 18 odst. 3 Rozhodčího řádu.
Hlasování
Pro přijetí rozhodčího nálezu: Derka, Daďourek, Sýkorová, Matušková
Proti přijetí rozhodčího nálezu: Ručka, Springinsfeld
Hlasování se nezúčastnil: Lejčko
Poučení
Každý člen České pirátské strany může ve lhůtě 14 dnů od právní moci tohoto nálezu iniciovat jeho mimořádný přezkum Celostátním fórem České pirátské strany na základě čl. 8 odst. 5 písm. h. Stanov.
Odlišná stanoviska
Odlišné stanovisko M. Daďourka
S výrokem i odůvodněním souhlasím. Z mého hlediska je však důležité odůvodnění doplnit.
To, že mám za to, že stížnosti nebylo možné vyhovět, neznamená, že předpis považuji za prostý nedostatků. (To je do určité míry uvedeno i v přijatém odůvodnění.)
Připojuji apel, aby navrhovatelé předpisů více dbali na jejich srozumitelnost a přesnost. Napadený kodex se sice nejeví protiprávní, zároveň však svojí snahou regulovat velmi široké spektrum vztahů vede k tomu, že pro běžného čtenáře jsou jeho důsledky nejasné. Pro zlovolného adresáta poskytuje skuliny. Pro poctivého adresáta bude v řadě situací obtížné z něj vyrozumět, jak se vlastně správně chovat. Při nesprávném čtení pak důsledky kodexu protiprávní být mohou.
Vedle toho text kodexu ignoruje, že existuje odpovědnost za škodu, a že Rozhodčí řád už řeší důsledky jednání v rozporu s předpisy či programem. Zejména článek 7 kodexu je tak nejen nepřehledný, ale z většiny zcela nadbytečný – komplikuje existující předpisy a vyvolává nejasnosti a pochyby.
Odlišné stanovisko P. Springinsfelda
S rozhodčím nálezem souhlasím co do závaznosti programu a možnosti vnitrostranické penalizace při jeho porušení - ta je navíc obsažena i v Rozhodčím řádu. Volební program vzniká před volbami, kandidát, který se po zvolení stane veřejným zastupitelem, je s ním dopředu seznámen a v rámci prohlášení kandidáta explicitně uvádí, že s ním souhlasí. Dá se tedy předpokládat, že všechny programové body jsou v souladu s nejlepším vědomím a svědomím veřejného zastupitele a že veřejný zastupitel je přesvědčen, že naplnění programu je v zájmu dané instituce (stát, obec, kraj atd.).
Ustanovení kodexu, které říká, že veřejný zastupitel nesmí hlasovat v rozporu s usnesením celostátního či příslušného oblastního fóra však dle mého názoru v rozporu s principem volného mandátu je. Problém vidím v tom, že usnesení fóra nelze předjímat a veřejný zastupitel tak při složení slibu nemůže garantovat, že takové případné budoucí usnesení bude v zájmu dané instituce. Není ani jisté, že takové usnesení bude v souladu s jeho svědomím. V této části tedy souhlasím s výrokem stěžovatele, že kodex implikuje složení slibu s výhradou - proto jsem hlasoval proti přijetí rozhodčího nálezu v této podobě.
Souhlasím také s částí rozhodčího nálezu, která říká, že je-li dán důvod zvláštního hodný zřetele, může příslušné fórum vydat veřejnému zastupiteli pokyn, který je v rozporu s programem. Takovým důvodem mohou být například nové skutečnosti, které nebyly známy při sestavování programu. Pokyn zastupiteli však může být pouze doporučujícího charakteru. Taková doporučení je samozřejmě možné schvalovat i v případech, na které se program nijak nevztahuje a celostátní či příslušné oblastní fórum se pro důležitost rozhodnutí veřejného zastupitele chce k věci vyjádřit nebo bylo např. o stanovisko požádáno.
Odlišné stanovisko Ondřeje Ručky:
Ústavní systém stanoví, že demokratická forma vlády je v České republice vykonávána prostřednictvím zastupitelské demokracie. Moderní součástí zastupitelské demokracie u nás po roce 1989 je volný mandát zastupitelů, a to od úrovně členů Parlamentu ČR (čl. 26 Ústavy) až po zastupitele v obcích (§ 69 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), přičemž např. volební systém do zastupitelstev obcí prvek volného mandátu posiluje možností výběru zastupitelů napříč všemi kandidátkami do zastupitelstva. Není přípustné, aby se zastupitel stal pouhým bezduchým vykonavatelem pokynů své strany. Negativní zkušenost s tímto způsobem výkonu mandátu se netýká jen období komunistické totality před rokem 1989, ale i období První republiky, kdy se volení zástupci fakticky stávali jen převodem rozhodnutí přijatých vedením stran tzv. Pětky, a to mimo jakoukoliv demokratickou kontrolu.
I když má zastupitel morální a politický závazek postupovat v souladu s programem své strany, jeho odpovědnost by měla být také zejména politická a morální, fakticky zohlednitelná členy například u příštích primárních voleb, dále pak voliči apod. Navíc zvolená dikce vzorového kodexu jde jistě změnit i tak, aby neobsahovala přímý závazný pokyn pro členy a přesto zachovala prvky určitého morálního a politického závazku.
